[ACT! 53호 특집] 방통위 시대, 방송발전기금의 합리적 운영 방안

진보적 미디어 운동 저널 <ACT!> 제53호 / 2008년 7월 30일

 

 

방통위 시대, 방송발전기금의 합리적 운영 방안*1)  - 시청자지원사업 등 공익사업을 중심으로

최영묵 (성공회대 신방과 교수)

1. 문제의 제기 새 정부가 출범했고, 방송과 통신 영역은 큰 변화에 직면해 있다. 10여년을 논의해 왔던 방송통신위원회는 우여곡절을 거치며 지난 3월 출범했다. 촛불정국이 지구전으로 전환한 상황이지만 국회가 개원함으로써 방송을 축으로 한 미디어 구조개편이 탄력을 받을 가능성이 높아졌다. 국내에서 처음 등장한 방송통신위원회는 기존 정보통신부의 전파행정기능과 방송위원회의 방송 정책 및 지원 기능을 흡수 통합한 거대 조직이다. 방송통신위원회가 풀어야 할 문제는 헤아리기 어려울 정도로 많다. 과거에 방송위원회가 관리, 운영하던 방송발전기금을 어떻게 운영할 것인가 하는 것도 그 중 하나다. 방송발전기금은 과거 공익자금의 성격이 변화한 것이다. “공익자금”은 1980년 신군부가 기존의 지상파 방송을 공영방송(KBS) 중심으로 통폐합하면서 도입된 제도다. 신군부는 실질적인 방송 통폐합의 정당성을 뒷받침하기 위해 한국방송광고공사를 설립하였고, 광고공사로 하여금 방송광고 수익의 일정부분을 환수하여 공익자금을 조성하도록 제도화하였다. 이렇게 시작된 공익자금에 대해서는 지난 2000년 방송발전기금으로 전환되기까지 많은 논란이 이어졌다. 공익자금은 제도적 측면에서 볼 때, 방송구조가 공영방송 독과점체제였고 방송사업자의 전파사용료를 면제하는 조건으로 조성한 것이었기 때문에 나름대로의 합리성을 가지고 있었다고 할 수 있다. 독점이윤이 보장되는 방송사업자의 과도한 이윤을 환수하여 방송발전의 기반이 되는 영역에 투자하거나 공공영역을 지원하는 것은 초과 이윤에 대한 조세 혹은 독점 지대 환수 성격의 시스템이라고 할 수 있기 때문이다. 다만 당시 군부 파시스트 정치권력이 공익자금을 언론인이나 언론사, 언론관련 단체를 통제 동원하기 위하여 ‘당근'으로 이용한 면이 있다. 이런 여러 가지 여건을 고려하여 지난 2000년 방송법에서는 공익자금을 폐지하지 않고 그 성격을 “방송발전기금”으로 변경하여 존치시켰다. 기존의 공익자금을 방송발전기금으로 전환한 것은 방송광고에서 환수한 돈의 관리를 보다 철저하고 투명하게 하겠다는 의도에서였다. 초기 공익자금의 경우 운용상 자율성의 폭이 컸었기 때문에 정치권력에 의해 여론관리용 자금으로 운영될 수 있었다. 그러나 방송발전기금으로 전환됨으로써 방송위원회는 기금의 운용에 있어 문화부는 물론이고 기획예산처장관, 재정경제부장관, 국무회의, 국회, 대통령 등 주요 기관과 협의하거나 승인을 받게 되었다. 공익자금에서 방송발전기금으로 변경되어 운영한지 불과 7년 만에 방송발전기금은 다시 성격 변화가 불가피한 상황을 맞고 있다. 어디에도 소속되지 않는 독립 규제위원회였던 방송위원회가 기존의 정보통신부와 통합되어 방송통신위원회(이하 방통위)라는 새로운 기구가 출범했기 때문이다. 방통위는 정치적 독립성이 중요한 조직임에도 불구하고 대통령 직속기구로 출범했다. 제도 보다는 운영이 중요하다는 논리였다고 한다. 이명박 대통령은 자신의 ‘개인교사'라는 최시중 씨를 위원장에 임명했고, 독립성 논란은 계속 되고 있다. 지난 2000년 통합방송법으로 출범했던 방송위원회의 역할에 대한 평가는 상반 될 수 있다. 하지만 분명한 것은 시청자 영역에 대한 지원사업을 지속적으로 확대해 왔다는 점이다. 특히 방송위원회는 방송발전기금을 활용하여 KBS <열린채널>과 케이블TV 지역채널 시청자 제작 프로그램 지원, RTV 제작비 지원, 방송관련 시민사회단체 사업비 지원, 각종 교육활동과 세미나 등에 대한 지원, 공동체 라디오 설립 지원, 부산과 광주 등에 지역 시청자미디어센터 설립 등을 적극 지원하였다. 덕분에 국내의 퍼블릭 액세스 영역과 시민미디어는 지속적으로 확장할 수 있었다. 최시중 위원장의 방통위 출범은 방송발전기금의 공적 성격과 관련하여 많은 우려를 낳고 있다. 방송발전기금의 성격이 희석될 가능성을 배제할 수 없기 때문이다. 최근 한 시민단체에서 최시중 방통위원장 탄핵 서명을 받은 데 이어 민주당에서는 탄핵소추안을 발의한 상황이다. 이 글에서는 먼저 방송위원회 출범이후 방송발전기금 운영 과정을 점검해 볼 것이다. 이어 방송발전기금이 방송 공익성 향상이라는 본래의 목적에 부합할 수 있는 바람직한 운영 방안을 모색해 보기로 하겠다. 2. 방송발전기금의 성격과 변화 방송발전기금의 전신인 “공익자금”이 처음 조성된 것은 1980년 12월 ‘한국방송광고공사법'(이하 공사법)이 제정되면서부터다. 공사법 제20조(방송광고대행수수료 등)에서는 공익자금을 광고대행수수료의 일부로 언론공익사업에 사용해야 한다고 규정했다. 최초 방송광고공사법 규정에 의하면 공익자금이라는 명칭은 존재하지 않았고 그저 ‘언론공익사업'을 위하여 사용해야 한다는 용처만 밝히고 있었다. 이후 ‘한국방송광고공사법'은 몇 차례 개정되면서 공익자금 관련 조항도 자금의 지원범위를 확대하는 방향으로 개정되었다. 방송광고공사법은 지난 1982년 자금 지원범위 확대 필요성에 따라 제21조의 2 제1항이 ‘공익자금(방송진흥사업 및 문화예술진흥 사업을 위한 자금)'이라는 이름으로 위와 같이 개정되었고, 이후 1990년 8월 제2항이 추가되었다. 신설된 제2항에서는 공익자금을 언론공익기관과 언론 관련단체 운영비로 지원할 수 있도록 배려하였다. 이러한 법적 근거에 따라 한국방송광고공사는 지난 2001년 새로 출범한 방송위원회에 기금 관리를 이관하기 전까지 공익자금을 조성, 집행하였다. 관련 법의 변화를 통해 알 수 있듯이 최초 공익자금은 군사정권에서 언론과 유관기관을 통제하기 위해 주먹구구식으로 만들어진 면이 있다. 하지만 공익자금은 이후 ‘방송매체의 광고 수입으로 발생하는 초과이윤을 사회에 환원 한다'는 근거를 확보하면서 언론뿐만 아니라 문화예술, 광고 분야에 까지 지원하는 기금으로 자리 잡았다. 지난 1981년부터 2000년 3월 12일까지 광고공사가 20년간 조성 운용해왔던 공익자금은 통합방송법이 시행됨에 따라 방송위원회가 관장하는 방송발전기금으로 전환되었다. 다만 기금 조성의 합리성과 연속성을 위하여 기금의 조성(징수)과 기금교부 및 회계 관리 등 기금의 관리에 대한 사항을 ‘대통령령'이 정하는 바에 의해 광고공사에 위탁하도록 명시했다*2). 이후 합의제 중앙행정기구로 새로 출범한 방송위원회는 방송발전기금에 합리적 운영방안 마련을 위해 여러 노력을 기울였다. 기획예산처나 국회문화관광위원회에서 기금의 합리적 운용을 지속적으로 요구했기 때문이다. 하지만, 징수비율이나 지원범위와 관련한 논란들이 정리되기도 전에 방송위원회도 역사의 저편으로 사라졌다. 3. 방송위원회의 방송발전기금 집행 방송발전기금은 방송발전 및 방송의 공익성 향상을 위해 지난 2000년 3월 과거 “공익자금”을 전환한 것이다. 2000년 이후 이 기금의 관리주체는 방송위원회가 된다. 방송위원회는 산하에 방송발전기금관리위원회를 두고 기금관리를 전담시켰다. 물론 지상파방송사업자로부터 징수하는 부담금의 회계관리 등은 한국방송광고공사에 위탁하였다. 방송위원회는 지난 2000년 이후 매년 2천억 원 이상의 방송발전기금을 가지고 각종 사업을 지원하였다. <표 1>에서 알 수 있듯이 방송위원회가 기금지원사업으로 분류해 놓은 사업은 시기별로 차이를 보인다. 초기에 방송위원회는 기금지원사업을 공익방송지원사업, 시청자지원사업, 방송진흥사업, 언론공익사업, 문예진흥사업 등으로 구분하여 일정 비율씩 지원하는 방식으로 기금을 집행했다. 그러다가 2002년에는 언론공익사업과 문예진흥사업 영역을 없애고 기관단체 운영지원, 콘텐트 진흥 등 두 개 영역을 신설했다. 기존에 언론공익, 문예진흥 영역에서 지원을 받던 단체들은 기관단체운영지원과 콘텐츠 진흥 영역에 사업별로 계획서를 제출하여 예산을 확보할 수 있게 되었다. 2003년부터는 디지털전환 융자사업을 시작했고, 2005년부터는 주요도시에 시청자미디어센터 건립 사업을 시작했다. 시청자 지원사업의 지속적 확대는 주목해 볼만 하다. 지난 2000년 6억3천만원 지원하던 것이 2001년에는 두 배 이상이 늘어 13억여원이 되었고 2004년에는 60억원 이상, 2006년에는 1백억원 이상으로 크게 증가하였다. 2004년부터 예산이 크게 늘어난 것은 부산에 시청자미디어센터 건립비용 때문이라고 할 수 있다. 어떻든 방송위원회는 지속적으로 시청자지원 사업을 확대하였고, 그 결과 퍼블릭 액세스 채널이나 시청자 시민단체의 사업이 크게 활성화되었다고 볼 수 있다. 4. 방송통신위원회 시대 기금운영 전망 1) 2008년 집행계획 국회 문화관광위원회 자료에 의하면 2008년도 방송발전기금 지출계획은 2,394억 2,600만원으로 20007년도 2,169억 3,000만원보다 224억 9,600만원(10.4%)이 늘어난 액수다. 2008년도 기금 지출계획안의 주요 내용을 보면, 방송콘텐츠 활성화 예산이 782억 900만원으로 가장 많다. 이 예산에는 방송위원회의 당초 기금운용계획안에 반영되지 않았던 KBS 사회교육 및 국제방송 제작비 지원(62억 3,700만원), 아리랑 TV 방송기자재 구입비(26억 1,500만원), 국악방송 인건비 등 관리운영비(14억 900만원) 등이 기획예산처 협의 조정과정에서 일반회계에서 기금 사업으로 전환 반영되었다. 시청자복지 증진 예산은 291억 7,900만원으로 2007년보다 12억 2,300만원(4.4%)이 증가하였는데, 이는 디지털방송 전환 활성화를 위한 디지털방송 수신환경 실태조사 및 디지털 전환 관련 시청자 홍보를 위한 디지털 통합 지원 사업(10억원)의 신설에 따른 것이다. 방송기반 강화 예산은 92억 8,500만원으로 금년도보다 80억 4,100만원(46.4%)이 감소하였는데 이는 “디지털매직스페이스(DMS) 방송장비 지원 사업”(76억 5,900만원)과 “방송대본 디지털도서관 구축 사업”(10억원) 등이 종료되었기 때문이다. 지원사업은 늘 대상자 선정 문제로 갈등이 생기게 마련이다. 발전기금 지원 범위에 관한 논란은 2005년 이후 다시 시작되었다. 방송발전기금의 용처 문제가 등장하기 시작한 것은 ‘공익자금'이 ‘방송발전기금'으로 명칭이 바뀌면서 부터다. 기존에 공익자금으로 지원을 하던 대상이 일부 제외되었기 때문이다. 이어 지난 2005년 5월 방송위원회는 방송발전기금의 성격이 방송 영역에 국한되어야 한다는 내용을 골자로 한 <방송발전기금 운용체계 개선 방안>을 발표한다. 이후 방송발전기금의 용도에 대한 논란이 본격화 된다. 방송위원회는 2005년 ‘방송발전기금 운용체계 개선방안'을 통해 밝힌 기금 운용과 관련된 기본 원칙을 밝혔다. 기본 원칙은 다음 네 가지였다. 첫째, 공익자금 운용체계의 답습과 예산과 기금을 넘나드는 무차별적 지원 관행의 차단한다. 둘째, 방송을 단순매체로 활용하는 일반적 국가과제 수행사업(비 기금산업), 소관부처 사업(일반회계)으로 전환한다. 셋째, 기금사업의 부담금(특별부담금) 성격과의 연관성 강화 및 방송환경 변화 수용 핵심사업 위주로 기금을 배분한다. 넷째, 재정 운용체계 변화(중기단위 국가재정운용계획 수립 제도화, 총액배분 자율편성제도 및 프로그램 예산체계 도입 등)에 대응한 사업체계 구축 및 정비에 주력한다. 핵심은 방송관련 목적 사업 중심으로 기금을 집행한다는 것이다. 발표 후 지상파방송사업자, 신문유관단체, 문화예술 영역, 시청자 단체와 시민사회단체 등 각각의 입장에 따라 방송발전기금 지원 범위를 놓고 첨예한 대립 양상을 드러내기도 했다. 특히 지난 2005년 언론중재위원회와 언론재단에 대한 지원 일몰제(2007년부터 지원 중단) 실시예고는 엄청난 반발을 불러 일으켰다. 이 밖에도 별도의 문제로 방송발전기금 운용 주체인 방송위원회가 운영예산을 기금으로 편성하는 것에 대한 문제제기도 지속적으로 제기되었다. 합의제 행정기구이자 중앙행정기관인 방송위원회가 사업자들의 법적부담금을 중심으로 조성되는 기금을 예산으로 쓴다는 것은 상식적으로 납득하기 어려운 일이기 때문이었다. 2) 예상되는 문제들과 전망, 어떻게 공익 영역 강화할 것인가 앞에 정리했듯이 방송발전기금은 지난 1980년 이후 한국방송광고공사에서 방송위원회, 방송위원회에서 방송통신위원회로 그 운영주체가 달라졌다. 공익자금에서 방송발전기금으로 전환되어 운영되는 과정은 다른 면에서 정치적 시혜자금에서 방송영역 발전 지원 기금으로 성격이 바로잡히는 과정이기도 했다. 하지만 대통령 직속 방송통신위원회의 출범은 새로운 차원의 문제를 야기하고 있다. 방송통신위원회는 이전 방송위원회와 달리 독립 규제기구가 아니라 대통령 직속의 합의제 행정기관이다. 과거 방송통신위 설립관련 논의에서 신설할 방통위의 위상을 대통령 직속으로 두기로 했던 것은 행정상의 편의성 때문인 것으로 알려져 있다. 방송이라는 언론미디어 영역을 대통령이 직접 관장한다는 것은 사실상 전근대적인 언론통제일 수 있기 때문이다. 하지만 방송통신위원회는 출범했고, 그 위상은 이제 서서히 드러나고 있는 중이다. 방송발전기금의 정비와 설치목적에 부합하는 집행문제는 언론관련 단체와 시청자 시민사회에 있어서는 그 어느 영역보다 중요할 수 있다. 원하던 원치 않던 방송발전기금이 조직운영 혹은 사업의 근간이 되어왔기 때문이다. 하지만 그 미래는 아직 불투명하다. 그 공과에 대한 평가는 엇갈리지만 지금까지 방송위원회가 나름대로 관철시켜 온 공공영역으로서의 방송, 시청자 참여 공간으로서의 방송, 대표적인 언론미디어로서의 방송이라는 의미가 이후에 방송통신위원회로 얼마나 승계될 수 있느냐가 관건이다. 방송통신위원회는 지난 7월 8일 2008년도 방송콘텐츠 진흥사업 및 조사연구사업 추진계획을 심의 의결하고, 방송콘텐츠 산업의 활성화를 위한 방송콘텐츠 제작지원 등 8개 사업에 224억원, 정책개발을 위한 조사연구사업에 43억원 등 총 267억원의 예산을 지원할 계획이라고 밝혔다. 이번 방송콘텐츠 진흥사업은 방송의 상업화 등에 따라 시장에서 소외되기 쉬운 고품질의 공공·공익적 콘텐츠를 제작·보급함으로써 시청자에게 유익하고 다양한 콘텐츠의 제공에 주안점을 두고 있으며, 특히 방통위는 중소규모의 PP, DMB, 지역방송사 등 제작여건이 어려운 사업자를 우선 지원할 예정이라고 밝혔다.( www.kcc.go.kr 보도자료) 방통위는 조만간 시청자 영역의 지원 사업계획도 발표한 것으로 보인다. EBS, KBS <열린채널>, 케이블TV 지역채널 시청자 제작 프로그램, RTV, 주요 미디어운동 단체 모니터 및 감시활동 관련 사업, 공동체 라디오, 지역 시청자미디어센터 등은 방송발전기금에 거의 전적으로 의존하고 있다고 해도 과언이 아니다. 최시중 위원장 등 현재 방송통신위원 구성으로 볼 때, 현행 방송발전기금의 시청자 영역에 대한 지원 규모와 방법이 크게 달라질 가능성을 배제하기 어렵다. 특히 우리 사회의 진보를 이끌어 왔다고 할 수 있는 다양한 시민미디어 영역에 대한 지원은 최소화할 가능성이 엿보인다. 그럴 경우 이제 막 걸음마 단계를 벗어난 국내 시민미디어가 생존할 수 있겠느냐 하는 문제가 심각하게 제기될 것이다. 하지만 그리 비관적으로만 볼 이유는 없다. 지난 2000년 개정된 방송법 제38조에서는 기금의 용도를 공익성 중심으로 다음과 같이 명시하고 있다. 1. 교육방송 및 기타 공공을 목적으로 운영되는 방송, 2. 공공의 목적을 위한 방송사업자의 설립 및 방송프로그램 제작, 3. 방송프로그램 및 영상물 제작 지원, 4. 시청자가 직접 제작한 방송프로그램, 5. 미디어 교육 및 시청자단체의 활동, 6. 방송광고 발전을 위한 단체 및 사업 지원, 7. 방송기술 연구 및 개발, 8. 장애인등 방송소외계층의 방송접근을 위한 지원, 9. 문화예술진흥사업, 10. 언론공익사업, 11. 남북간 방송 교류·협력 및 남북공동 방송프로그램 제작 지원, 11의2. 해외한국어방송에 대한 지원 등이다. 이렇듯 방송발전기금의 지원 범위와 성격은 법에 명시되어 있기 때문에 크게 바꾸려면 법을 먼저 개정해야 한다. 그럼에도 불구하고 방통위가 시청자 영역을 고사시키려 한다면 전면적인 싸움이 불가피해 질 것이다. 이미 방송통신위원회라는 이름에만 방송이 있지 실제 운영에 있어서는 방송영역이 철저하게 소외되고 있다는 이야기가 심심치 않게 들린다. 최근 이명박 정부의 처절한 실패를 그나마 경고하고 바람직한 방향을 제시하고 있는 미디어는 지상파 방송이다. 방송의 주인은 시청자다. 시청자 영역에 대한 지원과 다양한 시민 미디어 인프라 구축은 방통위의 ‘시혜'가 아니라 당연한 ‘의무'라는 사실을 ‘그들에게' 주지시킬 필요가 있다.□ * 주 1) 이 글은 한국방송학회 2008년 봄철학술대회(4. 27) 특별세미나 발표 논문(방송발전기금 운용의 법적, 제도적 쟁점 연구)을 중심으로 작성되었다. 2) 2000년 방송법에서는 방송발전기금의 조성 및 관리?운용의 주체로서 방송위원회를 명시해 기금과 관련한 심의 의결 및 기금 사용단체 회계검사 등 전반적인 직무를 수행하게 되고, 기금의 조성(징수)과 기금교부 및 회계 관리 등 관리 업무는 광고공사에 위탁하여 이원화하였다.